成品油定價機制的改革，受限于當前的石油流通體制。
關(guān)鍵是破除壟斷
“油價市場化的基礎(chǔ)，是流通領(lǐng)域市場化和上游勘探開發(fā)的市場化。而我國石油領(lǐng)域的計劃經(jīng)濟格局仍然占據(jù)主導(dǎo)位置。這種目標與基礎(chǔ)的不一致性，使得價格市場化必然受到限制�！眹临Y源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心副主任車長波對《中國新聞周刊》記者說。
2005年年底，國家發(fā)改委能源局一位官員在接受媒體采訪時曾介紹說，當前的油價機制是根據(jù)1998年我國原油成品油流通體制改革和石油工業(yè)體制改革方案形成的。這個體制的最大特點，就是國家通過三大國有公司，把石油領(lǐng)域的上中下游都牢牢地控制在國家手里，民營石油企業(yè)的生存空間被壓縮到了最低限度。為了調(diào)控國有大公司的行為，國家又通過制定價格，來維護消費者和社會利益，避免油價大幅起伏�？梢哉f，壟斷與價格控制，是一個問題的兩個方面。有了壟斷，價格控制才顯得必要；而國家控制了價格，就控制了整個涉油行業(yè)利益調(diào)整的核心。
“因此，單單改革價格機制，實際上是行不通的，這也是我國油價機制改革議論了很多年，到現(xiàn)在也沒有出臺的主因�！边@位官員說。
價格是石油行業(yè)管理體制的反映。而體制改革將牽涉到各個利益集團的利益調(diào)整。這場博弈最終結(jié)果如何，將勾畫出未來相當長一段時期我國石油工業(yè)的面貌。
流通體制：計劃與市場的進退
中國的石油價格形成機制并非一成不變。與此相應(yīng)，我國石油流通體制也經(jīng)歷了種種變化。1981年以前，國內(nèi)石油價格處于政府集中計劃管理階段，全部石油及其產(chǎn)品納入國家綜合平衡計劃，實行統(tǒng)一分配、分級管理。作為計劃管理的一部分，石油價格的制定與調(diào)整完全由國家決定。
由于當時實行了低價能源政策，嚴格的價格管制使油價長期穩(wěn)定在較低水平上。
1981年至1994年，是計劃與市場雙軌并存的階段。1981年，國務(wù)院批準石油部實行產(chǎn)量包干政策，規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分可按當時國際油價出售，其差額用于石油的勘探開發(fā)，原油流通出現(xiàn)了計劃與市場雙軌并行的局面。
在完成一億噸的原油包干任務(wù)以后，原油流通出現(xiàn)了自銷渠道，并且價格可以自行商定。成品油的流通則大體形成以石化總公司銷售企業(yè)為主(1985年國家把原商業(yè)部石油產(chǎn)品經(jīng)銷機構(gòu)劃歸中國石化總公司)、社會各行業(yè)(包國有、集體、私營等)紛紛興辦成品油經(jīng)營公司的局面。
其時，國內(nèi)石油市場開始形成，并于1993年先后建立了上海石油交易所和北京石油交易所等多家石油交易期貨市場，市場機制在一定程度上發(fā)揮了作用。
1994年至今，基本上恢復(fù)了統(tǒng)一計劃管理的階段。1994年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委和經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理。具體內(nèi)容是：
計劃配置石油資源。由國家計委對國內(nèi)生產(chǎn)和進口的原油、成品油實行統(tǒng)一計劃分配。
整頓流通渠道。原油直接交由石化總公司組織各煉油廠進行加工；國內(nèi)銷售的成品油一律實行國家導(dǎo)向配置，國家計委提出成品油的分配計劃方案，由石化總公司具體執(zhí)行。
取消雙軌價格。原油、成品油一律實行國家定價。
石油流通再次回到計劃軌道，各石油期貨交易所被迫紛紛關(guān)閉。不過，1994年的重回計劃并不徹底。地方控股和社會各行業(yè)的成品油經(jīng)營公司，為剛剛與中央分灶吃飯的地方政府帶來了稅收，一律取締顯然不易。
1998年，旨在提高國家對石油產(chǎn)業(yè)控制度的石油流通體制變革開始，石油石化行業(yè)實現(xiàn)重組。中央政府首先組建中國石油天然氣集團公司和中國石油石化集團公司,以南北地域為界,各自產(chǎn)生上下游一體化的行業(yè)集團公司,并引入競爭機制：中石油主要承擔原油的勘探與生產(chǎn)，同時經(jīng)營石油化工；中石化主要承擔煉油、成品油批零業(yè)務(wù)，同時經(jīng)營石油天然氣勘探開發(fā)。而1982年成立的中國海洋石油總公司,則專門從事海上油氣勘探。
由此，中國石油石化行業(yè)在陸上形成了區(qū)域分割的、上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化的兩大集團絕對壟斷的格局。
這種壟斷格局主要以法定的專營權(quán)形式在開發(fā)、煉制和批發(fā)銷售環(huán)節(jié)固定下來:兩大集團享有石油進口專營權(quán)，所有自產(chǎn)石油和進口原油，皆由兩大公司煉油廠進行煉制，并負責國內(nèi)全部成品油的批發(fā)業(yè)務(wù)。
也就是說，根據(jù)規(guī)定，國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的汽油、煤油、柴油全部由兩大集團公司的批發(fā)企業(yè)批發(fā)經(jīng)營，批發(fā)權(quán)主要由兩大集團公司主導(dǎo)。
由于兩大集團公司上下游一體化優(yōu)勢明顯，其以外的其他社會成品油經(jīng)營單位，不得不在資源等方面依附于兩大集團。
但這還不夠。這場旨在提高控制度的改革和重組，最終在大批地方和民營石油零售企業(yè)的倒閉中走向高潮。1998年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等8個部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》，指出“成品油批發(fā)零售企業(yè)數(shù)量過多、加油站重復(fù)建設(shè)嚴重，管理混亂，導(dǎo)致成品油流通渠道和市場秩序失控的問題十分突出”。
因此，文件規(guī)定，在“2001年9月以后，新建的加油站必須由中石油和中石化兩大公司參股或控股。兩大集團所屬的加油站大約占全部加油站的50%左右，其成品油銷售量份額為70%左右�！�
零售是這樣，批發(fā)呢？“對國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由石油集團、石化集團的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。對違規(guī)銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應(yīng)�！�
此外，“對石油集團、石化集團以外經(jīng)清理整頓合格的成品油批發(fā)企業(yè)，可由石油集團、石化集團依法采取劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營、參股、收購等方式進行重組�！�
這種更加集中壟斷的舉措，終于令采、煉、售等環(huán)節(jié)的其他競爭主體紛紛倒下。僅以黑龍江省為例，1998年流通體制改革后，2000多家民企處于關(guān)停狀態(tài)，25億元資產(chǎn)閑置。
價格的另類接軌
在兩大集團公司及其下屬企業(yè)全行業(yè)的壟斷之下，價格卻面向國際市場放開了。
1998年6月1日起，國內(nèi)成品油價格與國際市場接軌。2000年，針對國際油價市場的持續(xù)上漲，國務(wù)院決定國內(nèi)成品油每月調(diào)整一次。價格則參照新加坡的期貨交易市場。
2001年，因為成品油調(diào)價過于頻繁，遂調(diào)整成為現(xiàn)行機制。由于當時的國際油價不高，實際上，國內(nèi)成品油價已經(jīng)與國際油價接了軌。
而從2003年開始，隨著油價暴漲，政府發(fā)現(xiàn)，如果按照制定的規(guī)則測算，油價的漲幅將會“超出公眾接受程度”，只好將測算后的數(shù)據(jù)“攔腰砍一截”。“這就相當于回到了政府控制價格的階段。”中國石油大學工商管理學院副院長董秀成告訴本刊。
在這期間，中石油和中石化一舉成為世界500強企業(yè)。1999年11月5日，國家經(jīng)貿(mào)委批復(fù)中國石油天然氣集團公司內(nèi)部重組，成立了集團公司控股的中國石油天然氣股份有限公司，于2000年4月6日、7日在美國紐約和香港成功上市。
2005年，在世界油價高企的背景下，中石油實現(xiàn)利潤總額達到1756億元。2006年9月，美國《商業(yè)周刊》評選亞洲150家最佳公司，中國石油天然氣公司榮登榜首。值得矚目的是，集團公司全部探礦權(quán)、采礦權(quán)已轉(zhuǎn)讓給股份有限公司，該公司是自營和對外合作的礦業(yè)權(quán)的持有人，有權(quán)執(zhí)行合同并享有全部收益。
中石化也不甘示弱。2000年2月28日，國家經(jīng)貿(mào)委批復(fù)中國石油化工集團公司內(nèi)部重組，成立中國石油化工股份有限公司，并于2000年10月在香港、紐約、倫敦成功上市。
與中石油一樣，集團公司全部探礦權(quán)采礦權(quán)已轉(zhuǎn)讓給股份有限公司。2005年，深受煉油價格“倒掛”之苦的中石化，在財政部100億元的補貼之后，年凈利潤實現(xiàn)395.58億元人民幣，比上年增長22.6%。
放開與壟斷的角力
石油領(lǐng)域的這種壟斷，與改革開放的大環(huán)境不符——繼放開成品油零售市場之后，2006年年底，中國又面臨履行WTO承諾，開放批發(fā)市場的壓力。
同時，民營企業(yè)關(guān)于市場競爭主體一視同仁的呼聲也日益高漲。2003年4月29日，《全國政協(xié)信息》刊發(fā)的《東北三省地方石油成品油批發(fā)企業(yè)生存艱難》被專呈曾培炎副總理。曾立刻批示給發(fā)改委，并指出，“我們一直強調(diào)要有一個公平公正的市場，無論國企還是民企要一視同仁。兩大集團不能借助壟斷的地位搞不平等競爭”。
2004年，國務(wù)院頒發(fā)“非公經(jīng)濟36條”的4個月前，溫家寶總理在工商聯(lián)石油協(xié)會《由于兩大集團壟斷成品油市場，導(dǎo)致38家民營企業(yè)面臨破產(chǎn)倒閉向總理求救》的報告中批示，責成發(fā)改委“盡快擬定國家石油業(yè)流通體制改革方案”。
然而，壟斷格局在持續(xù)強化。
在2004年開始的國際原油價格上漲狂潮中，一部分只有下游一點點零售權(quán)的民營企業(yè)紛紛開始申請加盟中石化和中石油。據(jù)當時重慶有關(guān)媒體報道，柴油緊張形勢持續(xù)數(shù)周，部分面臨斷炊的社會加油站臨時決定投奔中石油重慶銷售分公司、中石化川渝重慶分公司，不料卻遭拒絕。2004年10月份到2005年5月份，兩公司拒絕了20多家社會加油站的加盟、特許請求。如此一來，重慶600多座社會加油站坐以待斃。
2005年11月15日頒發(fā)的《成品油市場管理暫行辦法》，規(guī)定申請從事成品油批發(fā)經(jīng)營的企業(yè)有一個先決條件，即“具有穩(wěn)定的成品油供應(yīng)渠道”。
上海鵬盾船舶燃料有限公司總經(jīng)理傅炳榮對此忿忿地說：“這么多年下來，民營企業(yè)不是遭到封殺就是受到擠壓，找米下鍋都來不及，又何談得上有穩(wěn)定的油供渠道！這樣的市場準入，等于讓人空歡喜�！�
“具有穩(wěn)定的成品油供應(yīng)渠道”似一把利劍，將民營油企挑殺出局。而此文另一把利劍，是“擁有兩大石油集團排產(chǎn)計劃”。這又將已上了《石油、成品油非國營貿(mào)易進口經(jīng)營備案企業(yè)名單》的民企封殺出局。
目前，按照國家的有關(guān)貨物進出口條例，海關(guān)對從海外進口的原油，在核準擁有中國石化和中國石油這兩大巨頭發(fā)放的排產(chǎn)計劃后，方能準許入境。憑借這一獨特的地位與優(yōu)勢，兩大石油巨頭足以盡情揮鞭，弱勢民營油企不得不拱手稱臣：或?qū)⑦M口配額轉(zhuǎn)讓，或?qū)⑦M口代理轉(zhuǎn)交。
一位不愿透露姓名的民營企業(yè)家告訴記者，去年他拿到了進口20萬噸原油的配額指標，做了4萬噸后，就因無法獲利而將剩下的16萬噸放棄。
鼓勵競爭是關(guān)鍵
流通領(lǐng)域改革可說是舉步維艱。價格改革呢？
2005年10月28日，經(jīng)過半年多的醞釀，發(fā)改委主持的資源價格改革會召開�！斑@個會議奠定了石油價格市場化改革的方向。”董秀成告訴《中國新聞周刊》記者。
但從去年開始的成品油價格形成機制改革方案遲遲不能出臺，即使在此次國際原油降價背景下也是如此。
價格和流通體制如此，上游的采礦權(quán)方面又如何？
目前，中國的油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)實行許可證授予制度。1999年3月24日，國務(wù)院批準中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司享有陸上石油對外合作勘查、開采的專營權(quán)。后來，授予對象又擴大為三大石油公司及延長油礦。發(fā)放方式以行政審批為主。審批機關(guān)是國土資源部。
2005年上半年，發(fā)改委委托國土資源部油氣戰(zhàn)略研究中心就石油市場的上游市場化做調(diào)研，并形成《石油上游市場化探索》報告。報告指出，采礦權(quán)的發(fā)放方式以行政審批為主，缺乏競爭性，資源配置效益有待提高，“由于許可證取得成本低，形成了部分地區(qū)‘跑馬圈地’的現(xiàn)象”。
該報告還稱，改革的總目標，是“以三大石油公司為主體，油氣儲量、產(chǎn)量分別占總量的85%以上。允許具備資質(zhì)的各種所有制性質(zhì)的企業(yè)依法取得油氣的探礦權(quán)、采礦權(quán)，成為三大石油公司以外的中小石油公司�！�
我國目前的探礦權(quán)使用費每年100元到700元不等，采礦許可證有效期大型企業(yè)可達30年，小型企業(yè)為10年。采礦權(quán)有償取得，每平方公里1000元。而根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》的規(guī)定，稅額標準是原油8～30元/噸。
而根據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，“在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的海域，開采礦產(chǎn)資源以銷售收入的1%征收石油天然氣補償費。”
這些數(shù)字是什么概念呢？今年，英國政府決定對高油價時代獲利滿滿的石油公司加征一筆總額為30億英鎊的稅款，以彌補財政虧空。英政府的方案，是把那些在英國北海開采石油企業(yè)的公司稅稅率，從40%提高到50%。僅此一項，英國國家財政就可多進賬23億英鎊。
經(jīng)濟學家盛洪認為，反映石油資源稀缺的“經(jīng)濟租”應(yīng)該由政府拿走，而不應(yīng)由企業(yè)拿走�，F(xiàn)在的石油企業(yè)把石油稀缺所帶來價值的很大一塊吃掉了。假設(shè)每桶油成本是20美元，但現(xiàn)在賣到40美元，中間這20美元實際上是因為石油稀缺導(dǎo)致的價格上升，被經(jīng)濟學稱為“經(jīng)濟租”，企業(yè)對此沒有任何貢獻，所以西方國家通過征稅把“經(jīng)濟租”拿走。在中國，這些經(jīng)濟租完全被企業(yè)吃掉是不恰當?shù)�，由政府獲得才比較恰當。
在對石油氣企業(yè)征稅的同時，政府應(yīng)該鼓勵競爭，讓價格下降。這時政府要再征汽油稅，這樣一方面政府可獲得經(jīng)濟租，一方面鼓勵節(jié)約用油，征稅得來的錢還可以用來研究替代能源。
