歷經(jīng)兩年多的中美輪胎特保案歷經(jīng)起起伏伏,終于在9月5日走完了WTO爭端解決程序。WTO上訴機構最終駁回了中國的上訴。這樣一個結論多少讓人感到遺憾,但中國政府在這個糾紛解決過程中的理性應對,不無可圈可點之處,現(xiàn)在關鍵的是如何應對由此引發(fā)的后續(xù)問題
劉寧元
根據(jù)WTO官方網(wǎng)站2011年9月5日的新聞及其上載的WTO上訴機構報告,WTO上訴機構最終駁回了中國的上訴,判定美國對中國出口至美國的輪胎征收懲罰性關稅符合WTO規(guī)則。該貿易糾紛,最早起自美國國際貿易委員會于2009年4月29日啟動對來自中國輸美輪胎的調查,期間起起伏伏,至今已超過兩年。
尋求符合WTO規(guī)則的解決途徑
回顧2009年9月11日,美國總統(tǒng)奧巴馬代表美國政府宣布,對中國出口至美國的乘用車輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施,自當年9月26日生效起,對上述輪胎產(chǎn)品分3年征收35%至25%不等的懲罰性關稅。一時間,中國上下群情激奮,特別是中國與輸美輪胎相關的企業(yè),更是義憤填膺,因為他們清楚,所謂中國輸美輪胎導致美國的輪胎市場擾亂、相關產(chǎn)業(yè)受損,絕非真實；國內外熟悉WTO規(guī)則的學者也清楚,美國是在非善意利用中國加入WTO時所作的承諾。
面對如此情形,兩國之間的貿易戰(zhàn)一觸即發(fā),但中國政府還是義無反顧地選擇了WTO體制內的爭端解決途徑,并以國家的名義,代表所有受到傷害的中國企業(yè),向WTO爭端解決機制尋求救濟。中國政府的行為向世人展示了:中國是一個負責任的國家,既然中國選擇了WTO,就會堅定地依照WTO規(guī)則行事,中國期待一個公正、合理和法制化的國際貿易環(huán)境。
有理、有利、有節(jié)的抗爭
在整個糾紛解決過程中,中國不失時機地運用了WTO規(guī)則所提供的所有平臺,充分進行了有理、有利、有節(jié)的抗爭,無論是程序還是實體,均無可挑剔。
中國于2009年9月14日,即美國宣布對中國輸美輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施后的第3天,就要求與美國政府磋商。在磋商階段,中國認為,美國對中國輸美輪胎產(chǎn)品征收懲罰性關稅,既不符合GATT1994關于普遍最惠國待遇的規(guī)定,也不能被證明符合WTO的保障措施協(xié)議。中國另外強調,美國對中國輸美輪胎采取特別保障措施也不符合體現(xiàn)中國受特別保障措施約束的《中國加入議定書》。關于不符合《中國加入議定書》,中國的觀點是:中國輸美輪胎產(chǎn)品的現(xiàn)實不符合《中國加入議定書》所要求的“大量增加”、“快速增加”,不構成對美國國內產(chǎn)業(yè)實質損害或威脅的“重要原因”,美國國內的輪胎生產(chǎn)商沒有經(jīng)歷“市場擾亂”或“實質損害”,美國分別強加給來自中國輪胎產(chǎn)品的懲罰性關稅幅度和懲罰期限,均超出了防止或救濟其斷言的任何市場擾亂所必需的程度。
在磋商無果的情況下,中國于2009年12月9日要求設立專家組。經(jīng)2010年1月19日會議討論,WTO爭端解決機構應中國要求設立了專家組,從而開始了專家組程序。在專家組審理階段,中國根據(jù)GATT1994和《中國加入議定書》,針對美國采取的特別保障措施,歸納了七項指控:其一,指控美國沒有根據(jù)《中國加入議定書》的要求,恰當?shù)卦u估來自中國的進口是否符合“大量增加”和“快速增加”；其二,指控美國法律貫徹的因果關系標準與《中國加入議定書》中的標準不一致；其三,指控美國沒有根據(jù)《中國加入議定書》的要求,恰當?shù)卦u估來自中國的進口是否是“重要原因”；其四,指控美國強加的特別保障措施超出了《中國加入議定書》所規(guī)定的“必要程度”；其五,指控美國強加的3年特別保障措施年限,超出了《中國加入議定書》所要求的“必要期間”；其六,指控美國針對來自中國的進口采取特別保障措施,違反了GATT1994第1(1)條；其七,指控美國針對來自中國的進口采取特別保障措施,違反了GATT1994第11(1)(b)條。
在專家組駁回上述所有指控的情況下,中國于2011年5月24日通知WTO爭端解決機構,就本案中的相關問題,向上訴機構上訴,從而開始了上訴程序。在上訴審理階段,中國的請求主要針對專家組對事實的認定和對相關規(guī)則的解釋。中國認為:專家組關于來自中國的進口屬于“大量增加”和“快速增加”的認定與事實不符；專家組關于來自中國的進口構成美國相關產(chǎn)業(yè)損害的“重要原因”的認定與事實不符；專家組關于因果關系標準的解釋與《中國加入議定書》不一致；專家組關于特別保障措施程度和期限的解釋與《中國加入議定書》不一致等等。
遺憾的是,中國在上述三個階段的抗爭均未起到任何效果。筆者認為,這一結局有其存在的客觀原因。最根本的原因在于,根據(jù)《中國加入議定書》的相關規(guī)定,一國對來自中國的進口采取特別保障措施的門檻相對較低,如對“快速增加”的要求包括絕對增加和相對增加,對相關產(chǎn)業(yè)的損害以“市場擾亂”替代“嚴重損害”,在因果關系上以“重要原因”替代“主要原因”,且證明的要求也相對較低。如此低的門檻導致了一旦出現(xiàn)類似本案的情況,極難抗辯。
后續(xù)應對更要未雨綢繆
因為上訴機構的認定屬于WTO爭端解決機制中的終局認定,法律程序已經(jīng)走完；因此,美國針對來自中國的乘用車輪胎產(chǎn)品可以采取特別保障措施,且符合WTO規(guī)則,已成定論。置此情況下,耿耿于懷于WTO專家組和上訴機構的判決是否公正已無多大意義,一句“非常遺憾”已恰到好處地表達了中國的立場。
然而,判決引發(fā)的后續(xù)問題卻值得思考,不能掉以輕心。筆者認為,后續(xù)問題主要有兩個方面。其一,其他國家跟進的問題。能夠對中國出口的乘用車輪胎產(chǎn)品采取特別保障措施的國家并非美國一家,中國的乘用車輪胎產(chǎn)品出口也并非僅限美國一地,美國的勝訴極有可能引發(fā)其他國家的跟進。實際上,早在專家組程序階段,歐盟、日本、土耳其和越南等已經(jīng)宣稱保留作為第三方的權利。況且,根據(jù)《中國加入議定書》的相關規(guī)定,在美國采取特別保障措施后,其他國家還可以根據(jù)“重大貿易轉移”采取特別保障措施,門檻更低,抗辯更難,很值得關注。
其二,針對其他出口產(chǎn)品采取特別保障措施的問題。根據(jù)《中國加入議定書》的規(guī)定,特別保障措施并不考慮進口產(chǎn)品的類型,只考慮進口產(chǎn)品的數(shù)量、增加的快速程度以及對國內相關產(chǎn)業(yè)的影響。因此,能夠對中國出口的乘用車輪胎產(chǎn)品實施特別保障措施,同等條件下當然也能夠對中國出口的其他產(chǎn)品實施。這就需要中國企業(yè)引以為戒。無論如何,一味壓價只為出口并非明智之舉；萬事出口為大的貿易戰(zhàn)略,可能也需要調整。
(作者系華東政法大學國際法學院院長、教授)