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取消編制管理的目的是更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動(dòng)態(tài)化勞動(dòng)力市場(chǎng)體系

現(xiàn)在高等教育整體財(cái)政的投入水平已經(jīng)不低了，高等教育經(jīng)費(fèi)最大的問(wèn)題還是使用效率低下

簡(jiǎn)政放權(quán)，給予學(xué)校更多的預(yù)算自主權(quán)，是很多學(xué)校的老師和校長(zhǎng)、管理者都愿意看到的利好

  近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出：要推動(dòng)一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列，2016年將開啟新一輪世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，每5年為一個(gè)周期。

  而各界對(duì)此的共識(shí)是建設(shè)一流的大學(xué)必須建設(shè)一流的師資隊(duì)伍，強(qiáng)化高層次人才的支撐引領(lǐng)作用。

  在這個(gè)大背景下，北京市高校取消編制管理試點(diǎn)在今年年內(nèi)啟動(dòng)。這就意味著，北京的試點(diǎn)高校將有了通常所說(shuō)的“人權(quán)”和“財(cái)權(quán)”。為什么在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，高等教育會(huì)提出不納入編制管理？它會(huì)給高校帶來(lái)什么樣的變化？

不納入編制管理能給高校帶來(lái)啥好處？

  北京市的此次改革可能是基于以下四方面的考慮。

  第一，高等教育屬于事業(yè)單位，按照現(xiàn)行事業(yè)單位分類改革的要求，高等教育在整個(gè)事業(yè)單位的管理中屬于公益二類事業(yè)單位，應(yīng)該更多地采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式引進(jìn)人才，采取不納入編制管理模式，促進(jìn)人才管理制度創(chuàng)新。

  編制管理屬于我國(guó)在人事制度管理中的一個(gè)特色，其存在和形成有一定的特殊性，然而當(dāng)前我國(guó)高等教育的發(fā)展，特別是人才隊(duì)伍的建設(shè)受制于編制的影響，編制成為束縛高校人才引進(jìn)的樊籬。

  黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，允許高等院校和科研院所設(shè)立一定的比例流動(dòng)崗位，吸引有創(chuàng) 新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家和企業(yè)科技人才兼職，加快社會(huì)保障制度改革，完善科研人員在企業(yè)與事業(yè)單位之間流動(dòng)時(shí)社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，促進(jìn)人才雙向流動(dòng)的選擇。 這也對(duì)取消編制管理、消除現(xiàn)有的人才流動(dòng)障礙提出了要求。

  第二，放權(quán)讓利，有利于高等教育的發(fā)展，落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。高等教育不納入編制管理正是體制機(jī)制改革中的重要一環(huán)，其有利于創(chuàng)新高等教 育機(jī)構(gòu)的管理，增強(qiáng)高等教育的法人自主權(quán)，進(jìn)一步減少政府的微觀管理和直接管理。同時(shí)給高校相應(yīng)的預(yù)算自主權(quán)和用人自主權(quán)，使財(cái)政資金在資源配置上發(fā)揮更 好的作用，以此進(jìn)一步激發(fā)高校發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和活力。

  第三，利于形成更加靈活的高校管理機(jī)制，用預(yù)算管理來(lái)代替編制管理。高等院校不納入編制，有利于改變高校機(jī)構(gòu)編制的單一審批制管理，逐步形成審 批制和備案制相結(jié)合的更加靈活有效的管理制度。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金總量，給出相應(yīng)的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，用預(yù)算管理制度來(lái)代替編制管理制度，具體的資 金使用如何更好地推動(dòng)高等教育事業(yè)發(fā)展完全由用人單位自主決定。

  第四，打破壟斷壁壘，促進(jìn)高校人才流動(dòng)。高等教育不納入編制以后有利于發(fā)揮市場(chǎng)在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。打破由于編制關(guān)系的存 在而形成的人才壟斷形式，高校用人單位可以將財(cái)政資金和創(chuàng)收資金結(jié)合使用，通過(guò)更加合理的勞動(dòng)收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人 才。有利于打破高�，F(xiàn)有的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)高校、研究院所、企業(yè)之間人才的合理流動(dòng)。在高等教育國(guó)際化越來(lái)越明顯的未來(lái)，很多國(guó)際一流人才也可以到我國(guó) 的高校任教。取消編制管理的目的是更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動(dòng)態(tài)化勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。

現(xiàn)行編制管理拖了高校的后腿

  編制管理主要涉及兩大方面：預(yù)算管理和人才管理。從多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)行的預(yù)算管理和人才管理體制難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要。

  首先，高等教育本身的預(yù)算管理存在問(wèn)題。

  第一，高等教育單位預(yù)算和部門預(yù)算相脫節(jié)。在高校預(yù)算編制過(guò)程中存在兩套預(yù)算：一是在向財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算撥款時(shí)，按照政府的《收支分類科目》而編制 的“財(cái)政部門預(yù)算”，這是高校資金來(lái)源的收入預(yù)算；另一套預(yù)算是高校內(nèi)部依據(jù)自身維持正常教學(xué)及建設(shè)要求而編制“內(nèi)部預(yù)算”，這是資金用途支出預(yù)算。根據(jù) 部門預(yù)算的要求，高校的“內(nèi)部預(yù)算”和“財(cái)政部門預(yù)算”需保持一致。但現(xiàn)實(shí)情況并非如此，這便造成高校預(yù)算的死結(jié)，即“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”�！皟蓮� 皮”問(wèn)題暴露的是高校預(yù)算和政府部門預(yù)算之間無(wú)法對(duì)接的矛盾。換言之，高校的現(xiàn)實(shí)情況無(wú)法完全按照政府部門預(yù)算的要求進(jìn)行操作。

  第二，高等院校單位預(yù)算與其發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)，很多時(shí)候預(yù)算一開始就定下來(lái)，你的資金分配要完全按照預(yù)算來(lái)，但是由于高校的資金撥付一般較晚，研究者了解到一些高校預(yù)算資金最終下達(dá)在每年的秋季，加之要求加快支出進(jìn)度，預(yù)算資金的使用安排又缺乏靈活性，使得很多學(xué)校在年底反復(fù)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有 將資金用到實(shí)處，難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要。

  第三，部分高校預(yù)算編制不完整，校內(nèi)各個(gè)學(xué)院可能存在預(yù)算的編制不夠科學(xué)規(guī)范的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，高等院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上由國(guó)家財(cái)政包攬，學(xué)校只 是按上級(jí)批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算，簡(jiǎn)單地按開支編制管理支出，校內(nèi)各學(xué)院（部門）只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算。在學(xué)校內(nèi)部未能建立科學(xué)有效的預(yù)算管理機(jī)制，沒有將學(xué)校下屬各學(xué)院（部門）在預(yù)算管理中的責(zé)任和義務(wù)落實(shí)到位，沒有充分考慮各個(gè)學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃，沒有依據(jù)發(fā)展所需有效地安排預(yù)算資金，相應(yīng)的預(yù)算 管理措施乏力。雖然并不是每個(gè)學(xué)校都存在這樣的情況，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這樣的情況還是有一定比例。

  第四，高等教育預(yù)算收支標(biāo)準(zhǔn)的改革也在推進(jìn)，包括學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的制定也存在一定問(wèn)題。主要表現(xiàn)在支出項(xiàng)目預(yù)算定額的缺乏；預(yù)算論證還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)；預(yù)算內(nèi)容相對(duì)單一，對(duì)現(xiàn)金預(yù)算的重視程度還不夠；存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，不利于高校資金效益的提高。

  第五，高校的預(yù)算控制和調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)也存在問(wèn)題，部分高�？刂屏Χ缺∪跻约邦A(yù)算調(diào)整過(guò)程中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和原則，加劇預(yù)算執(zhí)行的隨意性。一些學(xué)校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位，有一定盲目性。突出表現(xiàn)在高等教育學(xué)校內(nèi)部控制方面的問(wèn)題。

  現(xiàn)在高等教育整體財(cái)政的投入水平應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)不低了�！秶�(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020）》已經(jīng)實(shí)施了5年。在這5年里，不管是生均，還是總量，經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)比例非常明顯，然而當(dāng)前高等教育經(jīng)費(fèi)最大的問(wèn)題還是使用效率低下。

  因此，我們應(yīng)著重考慮如何在整體投入提高的情況下改善高校資金使用績(jī)效，特別是如何用好資金激勵(lì)人才創(chuàng)新，促進(jìn)高等教育發(fā)展。

  其次，高校用人自主權(quán)受到限制。

  現(xiàn)行的高等教育人才配置體制嚴(yán)重制約了高校用人自主權(quán)，不利于高校和各個(gè)學(xué)科依據(jù)自身的發(fā)展需要配置人才，沒有形成動(dòng)態(tài)化的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。

  學(xué)科建設(shè)使得教師隊(duì)伍缺口大，不能適應(yīng)高等教育發(fā)展的需求，一些學(xué)校，比如某校的某科研院所的編制數(shù)只有6個(gè)，但一年要承擔(dān)中央和地方以及自行 申請(qǐng)的十幾個(gè)課題研究任務(wù)，再加上還有本科和研究生課程的講解，研究和教學(xué)任務(wù)非常繁重，急需聘用很多教師和科研人員參與其中，但受制于編制無(wú)法合理引進(jìn) 人才，因此只能采用博士后承擔(dān)一定科研任務(wù)的辦法。

  教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，特別是缺少學(xué)科帶頭人。筆者在對(duì)某師范大學(xué)財(cái)務(wù)人員的調(diào)研中了解到，該校作為地方院校，特別想從國(guó)外引進(jìn)頂尖人才支持學(xué)科 發(fā)展，可是與中央直屬高校的經(jīng)費(fèi)相比，地方院校還存在很大差距。而在人才引進(jìn)的過(guò)程中，由于資金不到位，沒有辦法配備研究所需的實(shí)驗(yàn)室和相關(guān)實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備，最后導(dǎo)致人才流失，頂尖人才緊缺的情況在短期內(nèi)難以緩解。骨干教師隊(duì)伍，新老交替面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

  教師隊(duì)伍素質(zhì)，還有綜合能力有待提高，教師的生活條件有待改善�！�985”“211”等名牌大學(xué)的熱門專業(yè)的教師待遇還好一些，一些地方院校的教師待遇偏低，不能適應(yīng)新時(shí)期高等教育改革與發(fā)展的需求。

  教師資源的合理配置和充分利用還缺乏有效機(jī)制，教師管理體制和運(yùn)行機(jī)制不完善，缺乏完善科學(xué)的培養(yǎng)和培訓(xùn)體系。高校的人員配置以計(jì)劃配置為主， 因?yàn)槭芫幹频挠绊懀萍既肆Y源配置不當(dāng)，高校人才隊(duì)伍薄弱等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。積極開展高校教師資源的優(yōu)化配置工作，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)精良，富有活力和創(chuàng)新能力的高水平教師隊(duì)伍，成為現(xiàn)在面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

  行政管理沒有替代市場(chǎng)管理�，F(xiàn)在很多學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)是由教育部門任命的，特別是在區(qū)分中央高校和地方高校的情況下，中央高校受的影響會(huì)更明顯，一些 中央高校的總會(huì)計(jì)師實(shí)行的也是委派制。高等院校的招聘還受到學(xué)校內(nèi)部干預(yù)，包括人才的招聘、雇傭、管理受到一些行政干預(yù)，沒有拉開學(xué)校在人才待遇上的 差距，也沒有形成完善的績(jī)效薪酬體系和人才激勵(lì)機(jī)制。高等教育績(jī)效管理，難以擺脫受制于政府的影響。

高校將有“新”人權(quán)與財(cái)權(quán)

  取消高等教育編制正是希望通過(guò)對(duì)高等教育人才管理體制機(jī)制的改革，激發(fā)學(xué)校發(fā)展的潛力，為我國(guó)創(chuàng)建世界一流大學(xué)打下更好的基礎(chǔ)。

  北京高校的試點(diǎn)將為改進(jìn)高�？蒲腥藛T的薪酬和崗位管理制度，破除人才流動(dòng)體制機(jī)制障礙，促進(jìn)科研人員在事業(yè)單位和企業(yè)間的流動(dòng)提供可能。

  筆者認(rèn)為，規(guī)范有序的人才流動(dòng)模式是高校教師資源配置的必然需求，高校應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在高校人才資源配置中的基 礎(chǔ)性作用，優(yōu)化教師資源的配置。吸引全社會(huì)質(zhì)量最優(yōu)、全世界質(zhì)量最優(yōu)，適合發(fā)展需求數(shù)量的人才去從事高等教育。應(yīng)通過(guò)人才在各學(xué)校、各專業(yè)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配 置，每個(gè)教師發(fā)揮自己的作用，給教師廣闊的空間，取消教師的終身職位制等途徑實(shí)現(xiàn)。

  此外，預(yù)算管理的改革也將改變長(zhǎng)期以來(lái)的指揮棒，比如，改革現(xiàn)有的高等教育財(cái)政資金撥款模式，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的撥款制度；改變過(guò)去以發(fā)論文為 主要績(jī)效考核指標(biāo)，取而代之更多的是滿足社會(huì)服務(wù)的需求，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)該成為將來(lái)納入績(jī)效考核中的重要因素。此外，筆者建議，要建立與社會(huì)發(fā)展需求相協(xié) 調(diào)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，要適應(yīng)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，不斷優(yōu)化高等教育支出結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)模，預(yù)算資金的投入重點(diǎn)應(yīng)該投 放在這些領(lǐng)域，同時(shí)積極開展高等學(xué)校的人才流動(dòng)，允許高校設(shè)置一定的流動(dòng)崗位吸引企業(yè)人才兼職，特別是對(duì)培養(yǎng)應(yīng)用型人才的大學(xué)吸引人才兼職顯得更為重要。

  簡(jiǎn)政放權(quán)，財(cái)政管好總量和支出結(jié)構(gòu)，給予學(xué)校更多的預(yù)算自主權(quán)。這是很多學(xué)校的教師和校長(zhǎng)、管理者都愿意看到的利好。

  （作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教科文研究中心副研究員）