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2011年，教育部頒布了第31號(hào)令《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，隨即又發(fā)布紅頭文件，要求所有高校在今年年內(nèi)全面啟動(dòng)章程制定或者修訂工作，并提出教育部將組建章程核準(zhǔn)委員會(huì)，最遲于2012年9月底前，正式受理有關(guān)高等學(xué)校章程的核準(zhǔn)申請(qǐng)。

 

不難看出，教育主管部門已經(jīng)作好了準(zhǔn)備，期望各高校能夠早日完成章程制定工作，并盡快報(bào)送教育部進(jìn)行核準(zhǔn)。但與教育部的積極心態(tài)相比，各高校的反應(yīng)卻冷淡很多。雖然很多高校也把制定大學(xué)章程作為今年的重要工作來抓，不少高校也進(jìn)行了相關(guān)探索。但在實(shí)際起草過程中卻遇到了不少難題。其中，首當(dāng)其沖的就是按照什么樣的程序起草大學(xué)章程。

 

程序是民主和正義的保障。只有科學(xué)的程序過程，才有合理的實(shí)體結(jié)果。全世界也都把追求程序正義作為建章立制的價(jià)值之一。我國(guó)也不例外。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》便提出，大學(xué)章程的制定要按如下程序進(jìn)行：成立起草組織——形成章程草案——征求意見——教職工代表大會(huì)討論——校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議——學(xué)校黨委會(huì)討論審定——報(bào)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)——核準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查——以學(xué)校名義發(fā)布章程文本。按理說，通過這個(gè)程序，起草組成員就能清楚要做什么、怎么做，但事實(shí)上大家卻一頭霧水。這是為什么呢？

 

首先，“教職工代表大會(huì)討論”當(dāng)中的“討論”含義模糊，廣大教職工有沒有表決權(quán)沒有說清楚；其次，“校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議”和“學(xué)校黨委會(huì)討論審定”兩者到底是什么關(guān)系？這里面的“審議”和“審定”的具體做法是什么也沒有說清楚；再次，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行的核準(zhǔn)是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？若是實(shí)質(zhì)審查，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)體現(xiàn)在什么地方？另外，以學(xué)校名義發(fā)布的章程文本的約束力到底如何？對(duì)社會(huì)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門有無約束力……在筆者看來，這些問題說不清楚，就難以制定出一部高質(zhì)量的大學(xué)“憲法”來。更為關(guān)鍵的是，這一程序有很多致命缺陷，比如將章程的審核權(quán)交予大學(xué)黨委，這顯然違背大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)要求，也是不符合法治精神的。顯然，各高校在制定自己的大學(xué)章程時(shí)，不能完全依賴這個(gè)“暫行辦法”，因?yàn)樗旧淼暮戏ㄐ浴⒑侠硇赃�有待商榷。

 

既然如此，按照什么樣的程序來制定大學(xué)章程更為合理呢？

 

大學(xué)章程起草是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。所以在起草之前，就要成立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的起草班子，并需要有憲法與行政法、立法法方面的專業(yè)人員參與。換言之，起草班子不能都由校領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)工作人員組成，而要由一線教師、學(xué)生、校友、校外知名人士、法律專家等組成。

 

從章程制定工作啟動(dòng)時(shí)起，高校就應(yīng)該通過設(shè)立專題網(wǎng)頁(yè)、專用電子郵箱、校園意見回收箱等方式，全面接收師生員工的建議和意見。在起草過程中，要采用聽證會(huì)、研討會(huì)、向全校公布章程草案等方式聽取各方意見。另外，由于我國(guó)大學(xué)具有體制隸屬關(guān)系，要制定大學(xué)章程的話，就必然會(huì)牽扯到教育部等上級(jí)主管部門，也會(huì)涉及到人事部、組織部等相關(guān)機(jī)構(gòu)。因此，在章程起草過程中還需要與這些管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的溝通和協(xié)調(diào)。

 

大學(xué)章程的制定過程，是對(duì)學(xué)校發(fā)展的全面規(guī)劃和重新設(shè)計(jì)的過程，也是系統(tǒng)推進(jìn)學(xué)校改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此，在這一過程中，就不能繞開所謂“敏感”話題。其中比較重要的話題，從外部來講，有哪些是大學(xué)該干的事，哪些是包括教育部等在內(nèi)的政府部門該做的；從內(nèi)部來講，有大學(xué)黨委在學(xué)校里的職責(zé)、大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式等。這些內(nèi)容都需要在章程中說清楚。否則就沒有制定章程的必要了。

 

章程草擬稿制定完成后，可以先提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議、黨委會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等進(jìn)行專門討論，然后經(jīng)過修改形成大學(xué)章程草案。

 

章程草案完成后，交由主管部門（教育部、教育廳等）的政策法規(guī)處進(jìn)行合法性審查。筆者認(rèn)為，此時(shí)進(jìn)行的只是面上審查，只看章程是否與國(guó)家法律相一致，不看具體內(nèi)容是否合理。因?yàn)榇髮W(xué)具有自主性、學(xué)術(shù)性。假如章程中有與教育部等主管部門的政策和做法不一致的內(nèi)容，教育部等不得強(qiáng)行要求進(jìn)行修改，而要請(qǐng)求國(guó)務(wù)院等給予答復(fù)。

 

審查通過就可以提交教職工代表大會(huì)審議和表決。因?yàn)檎鲁淌谴髮W(xué)的“憲章”，具有憲法的性質(zhì)，為了保障章程的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，所以要采用無記名投票方式表決，三分之二以上的代表贊成才能通過。在此過程中，可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況，一種是大家的認(rèn)識(shí)比較一致，表決通過。另一種是大家的意見不統(tǒng)一，或者是對(duì)個(gè)別條款存在爭(zhēng)議。如果表決無法通過，就不要在這一次會(huì)議上進(jìn)行重復(fù)表決，可以在會(huì)后進(jìn)行再研究和完善，等條件成熟的時(shí)候，再提交下一次教職工代表大會(huì)審議。

 

章程通過學(xué)校職工代表大會(huì)后，就可以考慮提交人大會(huì)議批準(zhǔn)（教育部直屬高校由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省屬高校、民辦院校和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)則由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)）。這樣做是因?yàn)榇髮W(xué)不是教育部等政府部門的下屬機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家利用納稅人的資金創(chuàng)辦的對(duì)人民負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。因此，大學(xué)章程提交人大會(huì)議批準(zhǔn)，就保障了大學(xué)章程的法律屬性，也形成了人民對(duì)大學(xué)辦學(xué)全方位監(jiān)督的法律關(guān)系。這樣做的好處有兩點(diǎn),一是大學(xué)章程不但對(duì)內(nèi)具有約束力，而且對(duì)外也有約束力；二是當(dāng)政府的政策與大學(xué)章程規(guī)定不一致時(shí)，就要按照法律優(yōu)于政策的原則遵守大學(xué)章程，從而保障了大學(xué)的辦學(xué)自主性。

 

完成這些工作后，大學(xué)校長(zhǎng)就可以簽發(fā)生效，向全社會(huì)公布。最后，將大學(xué)章程報(bào)教育部備案。請(qǐng)注意，這里是“備案”而不是“核準(zhǔn)”，也就是說，大學(xué)制定完成大學(xué)章程后，只需要告知教育部、教育廳，而不需要由他們來作最后的審查。

 

筆者認(rèn)為，若要對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行修改，就應(yīng)該按照上述程序進(jìn)行。